隨著國家第三批20個示范城市的推出，海綿城市再次成為熱門話題。宜水環(huán)境于整整6年前發(fā)表在《改革內(nèi)參》的文章，仍有價值。為此舊文重發(fā)，以供參考。

 

海綿城市建設試點，旨在尋求城市水危機的應對方案，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展與管理模式轉變的重大探索，這一過程必然將涉及到發(fā)展理念、管理體制、運作機制與治水手段等方面的重大調(diào)整。這不僅意味著城市治水理念與技術手段的更新，同時也為尋求適應新形勢下發(fā)展需求的管理體制與運行機制的優(yōu)化提供了可能。

 

當今中國的人口、經(jīng)濟和發(fā)展面臨著資源、環(huán)境的嚴峻挑戰(zhàn)。大規(guī)?？焖俚某鞘谢M程，改變了原本自然的下墊面條件，導致自然水資源的滯蓄能力銳減，雨水資源流失、徑流污染增加、城市內(nèi)澇頻發(fā)等一系列問題。

 

為應對這些挑戰(zhàn)，以習主席富有哲理的“海綿城市”概念為引導，國家于2015年初大力推進了海綿城市建設國家試點建設，許多城市都正在開展轟轟烈烈的探究和實踐海綿城市建設。

 

然而在專家層面仍然存在不少關鍵技術的討論，包括最根本的建設目標和控制指標。這些討論或爭論是學術求精的一個民主集中過程，值得鼓勵。但是這些認識上的分歧與海綿城市的急速推進并存不免讓人擔憂。

 

自然，海綿城市是新的建設理念。新理念如何能夠有效指導城市建設，需要工程思維的更新、建設規(guī)范的改進和管理機制的配套。要保障海綿城市建設能夠可持續(xù)地走上正確的軌道，必須建立一套基于科學研究和實踐檢驗的技術體系，有與之配套的管理機制，以及有效的保障體系。這便需要政府從頂層出發(fā)，在管理層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免片面研究和倉促決策。

 

本文根據(jù)作者多年在新西蘭、英國、中國相關工作的經(jīng)驗，以及對美國、澳大利亞、荷蘭環(huán)境管理體系的了解，對國內(nèi)海綿城市建設概念以及保障體系提點個人的淺見。

 

01 怎么理解海綿城市建設

 

自1992年聯(lián)合國制定《21世紀議程》以來，世界各國都在采取行動，促進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。為了保證人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，維護生態(tài)平衡，改善人類生存環(huán)境，緩解人口增長的壓力，西方國家逐漸提出了新的城市開發(fā)建設理念，對資源的開發(fā)利用尤其非常慎重。在與城市建設相關的工程實踐中，一些國家也對水環(huán)境資源的開發(fā)利用和雨洪管理提出了新的理念，荷蘭稱“與水共處(living with water)” ，英國稱“可持續(xù)城市排水(sustainable urban drainage)”，美國稱“低影響開發(fā)(low impact development)” 。澳大利亞提出更深入的理念，稱“水敏型城市設計(water sensitive urbandesign)”。這些概念的本質(zhì)都反映了各國在可持續(xù)發(fā)展要求下，對城市建設中水和生態(tài)問題的認識和行為管理的轉變。海綿城市概念同樣為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，表達了我國對改變水生態(tài)現(xiàn)狀，實現(xiàn)城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境平衡的良好愿望。

 

海綿城市建設的宗旨便是建設健康安全的水生態(tài)城市，這是對城市建設理念的提高。要建設耐水、宜居、舒適、安全，讓生活更美好的城市，必須處理好城市建設與水資源生態(tài)環(huán)境保護的關系，解決水安全和生態(tài)服務功能。

 

其次，海綿城市的提出是城市管理理念的升華，是人類從以往的自然資源利用、控制、治理、不計后果的無序開發(fā)，向有序管理、水敏型開發(fā)的轉變；從粗礦式的工程規(guī)劃建設，向集約式、精細化的工程思維和工程建設模式的轉變，通過集成管理、有序協(xié)調(diào)，實現(xiàn)智慧管理模式。

 

實施海綿城市建設已不僅僅是一個工程建設的范疇，它將體現(xiàn)地方政府管理轉型的智慧，其實施過程和結果將體現(xiàn)管理人員與專業(yè)技術人員對環(huán)境和子孫后代的責任感。

 

因此，海綿城市建設不是片面的雨水源頭控制(lid)，或水景觀工程，它是城市水安全和生態(tài)系統(tǒng)的保護和再造，涉及相互關聯(lián)的水資源管理、洪澇防治、雨水源頭調(diào)控與城市生態(tài)修復等等，以及這些要素與城市建設的融合，需要多專業(yè)的集成與跨部門的合作。

 

02 如何建設保障體系

 

1.轉變建設管理的思維

 

建設帶來的水環(huán)境問題己經(jīng)是一個普遍的城市病，我們需要以可持續(xù)發(fā)展理念為指導，反思城市開發(fā)建設的習慣模式。城市規(guī)劃和開發(fā)建設過程，必須充分認識水環(huán)境資源的承載力，認識和尊重自然生態(tài)的服務功能，識別工程與環(huán)境、周邊 和流域上下游之間的影響關系，既考慮當前需求，同時兼顧子孫后代的需要，從而合理利用自然資源，采用補償工程和管理手段，實現(xiàn)開發(fā)與保護的平衡。

 

可持續(xù)發(fā)展理念支撐下的海綿城市建設要求企業(yè)承擔社會責任，資源利用者要負擔為消除環(huán)境所受負面影響所需的代價。因此，在城市開發(fā)建設中，既考慮城市與周邊區(qū)域暴雨洪澇的風險調(diào)控，又要兼顧流域的水資源利用和本底水生態(tài)、水環(huán)境的保護。管理者和開發(fā)商應該具有對環(huán)境和子孫后代負責的開發(fā)管理思維。

 

2.明確政府的責任

 

海綿城市建設是體現(xiàn)城市管理者和工程技術人員的社會責任、解決歷史造成的困境和避免過度發(fā)展的一種方式。這要求政府推動創(chuàng)新理念，創(chuàng)造公平的資源開發(fā)利用環(huán)境，引導政府承擔管理協(xié)調(diào)、專家負責技術研究與生產(chǎn)企業(yè)提供創(chuàng)新產(chǎn)品，立足自身優(yōu)勢，各盡其職，有序合作。

 

海綿城市建設需要城市建設逐漸從單純的“經(jīng)濟開發(fā)”為主向“考慮水環(huán)境保護”的可持續(xù)發(fā)展目標轉變。這一轉變需要轉型管理。轉型管理關注的是復雜問題的變化過程，因此希望通過試點的實踐，研究必需的配套政策、法規(guī)、建設和施工方法，并結合監(jiān)測、評估和逐步積累新方法和新技術，從而規(guī)范技術體系和管理體系，組織好微觀層面的創(chuàng)新環(huán)境，并幫助引領新技術和方法的推廣應用。

 

另外，海綿城市建設中低影響雨洪設施應用與城市建設用地之間的協(xié)調(diào)關系不是單一部門可解決的問題。這與政府各相關部門，尤其與規(guī)劃、道路、交通、市政、水務、園林、財政和執(zhí)法等部門都有非常重要的聯(lián)系。因此政府需要建立專業(yè)集成和決策協(xié)調(diào)機制，考慮城市管理體制的改進。

 

3.加強技術和機制的研究

 

將理念轉變?yōu)槌晒Φ墓こ虒嵺`還需要很多工作。要真正解決問題，達到建設目標，需要了解問題的癥結，探究成因和后果。這些觀察、研究和分析是工程規(guī)劃決策的重要基礎。

 

城市建設對自然水系和生態(tài)環(huán)境的累積影響相當復雜。這些問題的減緩或解決不僅僅是建設施工或綜合協(xié)調(diào)問題，它依賴于我們對水體生態(tài)、人類活動、氣候變化等諸多因素間相互影響的了解，以及對一系列次生影響的深刻認識、準確預測和正確管理。因此，這個過程的關鍵不在于做什么工程，而應該側重于如何研究問題的癥結，建立規(guī)范建設體系。今天轟轟烈烈的工程建設，如果缺乏足夠的研究基礎，機械地將海綿城市建設理解為用簡單指標分解的蓄滯凈用滲工程，其結果也許不盡人意。

 

國際上海綿城市建設概念應用最好的是澳大利亞和荷蘭。根據(jù)澳大利亞城市水敏中心的研究，海綿城市建設涉及工程、人文、社會、經(jīng)濟等方面的綜合。我國由于專業(yè)分割和部門設置，對上述涉及跨專業(yè)學術的研究仍有巨大的空缺。人們往往愿意在工程上不惜投入大量資金，但對一些關鍵問題的研究卻非常有限。缺乏嚴格科學研究支撐的管理策略和工程決策，可能偏離方向，必然存在風險。

 

除了技術的研究，規(guī)范技術和相關法規(guī)基礎的改進研究同樣非常重要。2002年修訂實施的《中華人民共和國水法》，與相關的土地、 環(huán)保、城市水系統(tǒng)規(guī)范等的相互關系，或有機集成，必不可少。

 

新西蘭于1991年頒發(fā)了集成大氣、水、土、地下資源一體的《資源管理法》(resources management act)，以此法規(guī)規(guī)定政府的職能與資源利用的條件，從而推動應用“最好的技術資源”、“最佳管理措施”及“平衡設計”手段。我國的行業(yè)法規(guī)不少，要求非常嚴格，但科學性、可操作性和與相關行業(yè)的協(xié)調(diào)性實際上問題不少。沒有權威、科學、完整的法規(guī)的支撐，海綿城市建設不但將導致大量建設投資的盲目性，也將導致行業(yè)之間管理目標的沖突。

 

4.建立規(guī)劃協(xié)調(diào)框架

 

海綿城市建設雨水低影響開發(fā)設施涉及城市建設的土地、資源等多方需求沖突，且這些設施大多具有多功能、多利益主體的特點。

 

在大多情況下，利益或損失各方難于達到完全的共識，如對某些問題的認識、解決問題的優(yōu)先次序、以及最方案等。這些復雜的、非結構性的棘手問題只能通過協(xié)調(diào)、設計和探索來解決。

 

規(guī)劃的協(xié)調(diào)手段首先需要建設一個新的管理機制。協(xié)調(diào)需要依靠一定的行政手段，這就要求新建立的管理機制符合本地的管理習慣，有明確的職能分配和清晰的管理流程。

 

規(guī)劃協(xié)調(diào)需要有一個從宏觀到局部的工程體系框架，理清外圍主次制約條件。這些工作，必須從流域管理出發(fā)，通過流域綜合規(guī)劃，確定水與環(huán)境承載力、控制條件和制約因子，平衡各利益相關群體間基于水的利害關系，合理規(guī)劃工程布局，以及制定調(diào)控目標和指標。

 

海綿城市體系的建設絕對不僅僅是城市區(qū)域或地塊級別的lid建設，這些源頭雨水管理工程與骨干或外圍系統(tǒng)相互影響，必須與流域規(guī)劃和管理相協(xié)調(diào)，建設的控制指標也應該符合流域的本底值。以流域為單元，通過科學分析的流域綜合規(guī)劃是管理協(xié)調(diào)的框架和依據(jù)。

 

來源：中國水星網(wǎng)

 

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