“未來城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展離不開管理機(jī)制的改革。市縣級城鄉(xiāng)供水可由一個(gè)部門管理,核心是標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一”。2022年8月25日,在第七屆供水峰會上,水利部農(nóng)村飲用水安全中心主任、中國農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)協(xié)會供水分會主任張漢松“城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢”主題演講。張漢松系統(tǒng)介紹了促進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化、典型省份發(fā)展現(xiàn)狀和“十四五”規(guī)劃工程建設(shè)情況,分析判斷新時(shí)期城鄉(xiāng)供水結(jié)合未來發(fā)展趨勢。
一、為何推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化?
(1)全球農(nóng)村供水發(fā)展
2002年世界衛(wèi)生報(bào)告《減少威脅,促進(jìn)健康生活》將不潔飲用水列為影響人民生命健康的十大威脅之一。2000年,聯(lián)合國提出了千年發(fā)展目標(biāo):到2015年,不可持續(xù)獲取安全的飲用水人口比例將減半。中國提前實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。2015年9月,聯(lián)合國在聯(lián)合國峰會上正式宣布了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(sdgs)。第六條可持續(xù)發(fā)展目標(biāo):“每個(gè)人都享有清潔的飲用水和健康的衛(wèi)生設(shè)備,并獲得安全的飲用水。環(huán)境衛(wèi)生和個(gè)人衛(wèi)生是人類健康和福祉最基本的需求?!?030年可持續(xù)發(fā)展議程》:到2030年,每個(gè)人都能公平地獲得安全、負(fù)擔(dān)得起的飲用水。
根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會和世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù),截至2017年底,全球農(nóng)村管道供水(自來水)用戶比例達(dá)到40%,低于城市水平(64%)。其中,發(fā)達(dá)國家農(nóng)村管道供水比例超過95%,欠發(fā)達(dá)國家與發(fā)達(dá)國家差距較大。目前,發(fā)達(dá)國家農(nóng)村自來水普及率已達(dá)90%,其中27個(gè)發(fā)達(dá)國家農(nóng)村自來水普及率已達(dá)100%。
(2)我國農(nóng)村供水發(fā)展水平
總的來說,我國農(nóng)村自來水普及率已超過世界平均水平,在發(fā)展中國家處于領(lǐng)先地位。但與發(fā)達(dá)國家相比,我國農(nóng)村自來水普及率相對較低,仍存在城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、工程規(guī)模不足、工程運(yùn)行管理保護(hù)薄弱等問題。發(fā)達(dá)國家農(nóng)村大規(guī)模供水工程比例較高,形成了城鄉(xiāng)供水協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。
水利部發(fā)布的《全國“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》提出,到2025年,我國農(nóng)村自來水普及率將達(dá)到88%,提高規(guī)?;┧こ谭?wù)農(nóng)村人口的比例;有條件的地區(qū),積極推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水統(tǒng)籌規(guī)模發(fā)展。在區(qū)域布局上,“十四五”規(guī)劃明確提出,東部地區(qū)要全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè),重點(diǎn)發(fā)展大規(guī)模供水。中部地區(qū)要充分利用大水源,完善農(nóng)村供水工程布局。西部地區(qū)主要是鞏固和擴(kuò)大扶貧農(nóng)村供水成果??梢钥闯觯煌貐^(qū)的農(nóng)村供水發(fā)展重點(diǎn)不同。事實(shí)上,中東和西部的部分地區(qū)正在推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化。
(3)城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展背景和要求
中國對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的綜合發(fā)展提出了明確的要求。2019年4月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》,提出推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展,推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)村社會事業(yè),完善全面覆蓋、包容性共享、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系,促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度整合。
二、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求
(1)城鄉(xiāng)供水一體化定義
行業(yè)內(nèi)對城鄉(xiāng)供水一體化的概念有不同的理解?!吨袊倏迫珪穼⒊青l(xiāng)供水一體化解釋為:指在條件允許的情況下,實(shí)施集約化供水一體化資源,實(shí)施城鄉(xiāng)供水統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù),形成以城市水廠為主的大規(guī)模供水新格局,全面構(gòu)建供水市場配套服務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水網(wǎng)絡(luò)化、同質(zhì)化、同服務(wù),確保城鄉(xiāng)居民飲用水安全。最新的《福建城鄉(xiāng)供水一體化工程建設(shè)導(dǎo)則》(2022年3月)認(rèn)為,城鄉(xiāng)供水一體化是以區(qū)域?yàn)槟K、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)、城市供水管網(wǎng)延伸和大規(guī)模供水、小型集中供水為輔的城鄉(xiāng)供水體系,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同質(zhì)化供水保障?!督魇∞r(nóng)村供水條例》中城鄉(xiāng)供水一體化的概念與福建基本一致。張漢松強(qiáng)調(diào),結(jié)合發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),福建、江西城鄉(xiāng)供水一體化的概念相對準(zhǔn)確,關(guān)鍵是“同質(zhì),同服務(wù)”。
(2)各地城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求
從全國角度看,江蘇率先實(shí)現(xiàn)全省城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展,整體達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平。
江西起步較早,從“十一五”后期啟動(dòng)供水一體化建設(shè),進(jìn)展相對較快?,F(xiàn)在許多縣市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水一體化。2020年,提出全面推進(jìn)新時(shí)期城鄉(xiāng)供水一體化,讓農(nóng)村居民喝安全水、安全水、快樂水。
安徽“十四五”根據(jù)規(guī)劃,建設(shè)城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目95個(gè),不同地區(qū)的戰(zhàn)略和重點(diǎn)工作不同。皖北依托調(diào)水工程進(jìn)行跨區(qū)域調(diào)水,到2025年底完成城鄉(xiāng)供水地下水源更換。江準(zhǔn)丘陵區(qū)有條件建設(shè)大型河湖地表水源替代中小型地表水源取水工程,發(fā)展城鄉(xiāng)一體化供水。臨江圩區(qū)主要發(fā)展城鄉(xiāng)一體化供水。
河北結(jié)合“十三五”南北水調(diào)中線工程建成通水,開展地下水超采綜合治理,全力開展農(nóng)村生活水源江水置換,推進(jìn)受水區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化進(jìn)程。江水置換工程已在61個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)施,受益人口1354萬?!笆奈濉庇?jì)劃投資300多億元,進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展。
河南在“十四五”規(guī)劃中提出“四化”:供水工程規(guī)?;?、供水建設(shè)管理城市化、飲用水源地表化、城鄉(xiāng)供水一體化。依托南北北調(diào)中線水源工程、引黃工程、引江濟(jì)淮工程,重點(diǎn)解決沿黃河、海河地下水嚴(yán)重超采地區(qū)水質(zhì)不穩(wěn)定問題。
山東是中國最早推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化的省份之一。根據(jù)“十四五”規(guī)劃,到2025年,規(guī)?;こ坦┧丝诟采w率將超過85%,城鄉(xiāng)供水一體化率將達(dá)到70%。該計(jì)劃的目標(biāo)在全國也非常先進(jìn)。
湖南計(jì)劃在“十四五”期間,全縣推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)縣20個(gè),項(xiàng)目投資90億元。重點(diǎn)是環(huán)洞庭湖、湘西、長株潭。
陜西是第一個(gè)立法城鄉(xiāng)供水的省份?!笆奈濉备鶕?jù)規(guī)劃,新建、改擴(kuò)建城鄉(xiāng)供水一體化工程(農(nóng)村部分)97個(gè),1萬人工程195個(gè)。重點(diǎn)關(guān)注關(guān)中地區(qū),涉及51個(gè)縣(市、區(qū))。
新疆“十四五”在此期間,計(jì)劃在有條件的地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè),規(guī)劃城鄉(xiāng)供水一體化供水工程70個(gè),其中新建工程37個(gè),改擴(kuò)建工程33個(gè);設(shè)計(jì)供水規(guī)模覆蓋人口1000多萬。
甘肅“十四五”以城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展為重點(diǎn),提出以黃河水為主要水源,以涇河水和當(dāng)?shù)氐叵滤疄檠a(bǔ)充水源。依托重點(diǎn)供水工程,自治區(qū)生產(chǎn)8個(gè)供水區(qū),總投資近200億元。
福建是推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化最快、投資最大的省份之一?!笆奈濉崩玫胤綄m?xiàng)債券促進(jìn)全省城鄉(xiāng)供水一體化,總投資約500億元。其中,工程建設(shè)投資約400億元,縣級城市經(jīng)營水凈資產(chǎn)并購約130億元。地方專項(xiàng)債券和銀行政策貸款在融資中得到充分利用,利率更具優(yōu)勢。
三、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展趨勢分析
張漢松指出,近年來,中國大力推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展,積累了大量良好的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn),但總體而言,城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展仍處于初始階段,需要不斷總結(jié)和優(yōu)化。促進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展的總體方向正確,發(fā)展趨勢明顯。
(1)縣(市)城鄉(xiāng)供水由一個(gè)部門管理
目前,城鄉(xiāng)供水部門的管理職責(zé)明確,按照制度改革“三定”根據(jù)規(guī)劃,水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管理農(nóng)村供水和城市供水,類似于省部門和縣市局??h、市水利局具體負(fù)責(zé)農(nóng)村飲用水安全、節(jié)水灌溉等項(xiàng)目的建設(shè)和管理,縣、市城市管理局具體負(fù)責(zé)城市供水、節(jié)水、排水的監(jiān)督管理和行業(yè)指導(dǎo)。
未來的改革趨勢是什么?張漢松認(rèn)為,在中央和省職責(zé)不變的情況下,縣、市可以統(tǒng)一管理,即當(dāng)?shù)卣梢猿闪⒊青l(xiāng)供水主管部門,可以是水利局或城市管理局。目前,水利局或城市管理局負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)供水業(yè)務(wù)。水利局主管的優(yōu)勢是有利于實(shí)現(xiàn)從水源、水廠到管網(wǎng)的綜合管理,特別是當(dāng)水庫由水利局管理時(shí)。城市管理局的優(yōu)勢是供水管理技術(shù)實(shí)力雄厚,在污水處理、水質(zhì)檢測、運(yùn)行維護(hù)等方面有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從發(fā)達(dá)國家農(nóng)村供水的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看,城鄉(xiāng)供水基本由同一部門管理,核心是標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。
(2)通過立法促進(jìn)城鄉(xiāng)供水健康發(fā)展
地方政府、福建、江西、陜西、重慶都發(fā)布了自己的農(nóng)村供水法規(guī)或城鄉(xiāng)供水法規(guī)。國家一級正在積極推進(jìn)農(nóng)村供水法規(guī)的頒布,希望明確供水部門的職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)、供水管理、供水管理、供水安全、法律責(zé)任,特別是政府、市場、供水單位、供水單位、權(quán)力、責(zé)任和義務(wù),處理農(nóng)村供水發(fā)展中的問題。
(3)城鄉(xiāng)供水建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)逐步統(tǒng)一
在水質(zhì)方面,最新發(fā)布的飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)(gb5749-2022)規(guī)定,小型集中供水和分散供水只能放寬四個(gè)指標(biāo)。gb5749-2006版,城鄉(xiāng)供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)差距縮小,逐漸統(tǒng)一。
在用水量方面,我國農(nóng)村居民的生活用水量遠(yuǎn)低于我國城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村每人的日用水量約為50-120l,城市大約80-180l。與美國、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比,中國農(nóng)村居民的生活用水量也較低。
在用水定額方面,各地出臺了相應(yīng)的《建設(shè)指南》,逐步縮小了城鄉(xiāng)用水定額標(biāo)準(zhǔn)的差距。例如,福建的導(dǎo)則中,依據(jù)《福建省行業(yè)用水定額》(db35/t772-2018)中給出了農(nóng)村居民(90-150l/人?d)和城市居民(120-180l/人?d)的生活用水定額范圍。
在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面,《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》(sl310-2019)在確認(rèn)水處理技術(shù)、設(shè)備和工藝參數(shù)時(shí),還參考了《戶外供水設(shè)計(jì)規(guī)范》(gb50013-2018)有關(guān)規(guī)定,一定規(guī)模的工程逐步向城市供水標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí),確保供水安全。
(4)省級水投公司在城鄉(xiāng)供水領(lǐng)域日益活躍
目前,在許多地方,省級水務(wù)投資公司和市縣級水務(wù)投資公司是城鄉(xiāng)供水工程建設(shè)和運(yùn)營的核心,發(fā)揮著越來越重要的作用。城鄉(xiāng)供水既具有公共產(chǎn)品屬性,又具有市場商品屬性。因此,城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“兩手發(fā)力”既要充分發(fā)揮市場資源配置的作用,又要充分發(fā)揮政府的作用。國有企業(yè)是執(zhí)行地方政府行政指令的最佳主體。例如,福建省提出“城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)籌規(guī)劃、國有控股、集約經(jīng)營”發(fā)展思路。
(5)融資方式的創(chuàng)新與epc促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展
福建以市縣為模塊捆綁城鄉(xiāng)供水項(xiàng)目,創(chuàng)新實(shí)施項(xiàng)目投資資本制度,充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用。工程建設(shè)多采用。epc或epco這樣就保證了工程建設(shè)的質(zhì)量。福建在創(chuàng)新投融資模式方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒,利用福建的經(jīng)驗(yàn)“政府主導(dǎo),債貸結(jié)合”如圖所示。
(6)全球覆蓋,專業(yè)運(yùn)維,確保城鄉(xiāng)飲用水安全
特別是農(nóng)村飲用水工程,城鄉(xiāng)供水管理非常困難。下一步是逐步建設(shè)“全球覆蓋,城鄉(xiāng)結(jié)合”三級運(yùn)維管理體系。具體來說,服務(wù)可以選擇:建供水站到鄉(xiāng),建服務(wù)點(diǎn)到村運(yùn)維,收費(fèi)服務(wù)到戶。如果農(nóng)村水價(jià)不到位,政府可以購買服務(wù)。如今,中央政府也有資金對農(nóng)村供水項(xiàng)目的維護(hù)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼,特別是在中西部地區(qū)。
(7)應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù),提高工程運(yùn)維控制水平
農(nóng)村供水工程非常分散,人工管理難以保證效果,因此必須借助信息數(shù)字技術(shù)提高運(yùn)維管理水平?!笆奈濉薄掇r(nóng)村供水保障規(guī)劃》明確指出,要加強(qiáng)信息化建設(shè):一是以縣區(qū)為模塊,完善“省、市、縣水利部”四級農(nóng)村供水管理信息系統(tǒng);二是實(shí)現(xiàn)1000噸供水工程、水量、水質(zhì)、水壓等關(guān)鍵參數(shù)的在線監(jiān)測,實(shí)現(xiàn)泵機(jī)組、凈化消毒等主要供水設(shè)施的實(shí)時(shí)監(jiān)測;三是進(jìn)一步推進(jìn)智能水表、遠(yuǎn)程支付,提高工作效率,降低供水成本;四是推進(jìn)有條件地區(qū)智能供水系統(tǒng)軟件建設(shè),提高預(yù)測、預(yù)警、瀏覽和計(jì)劃能力。
有條件地區(qū)應(yīng)加快城鄉(xiāng)供水?dāng)?shù)字化管理體系建設(shè),促進(jìn)城鄉(xiāng)供水現(xiàn)代化。充分利用數(shù)據(jù)集成、自動(dòng)控制、在線監(jiān)控、智能分析等信息技術(shù),構(gòu)建城鄉(xiāng)供水?dāng)?shù)字化管理體系“操作自動(dòng)化、監(jiān)控信息化、智能管理、移動(dòng)服務(wù)”進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)供水一體化管理水平和效率。