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泵閥展

第十三屆
上海國際泵管閥展覽會

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2025年6月3-5日

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《排污許可管理條例》第三十三條是否與上位法相抵觸?

《排污許可管理條例》已于2021年3月1日起施行。其中,條例第三十三條規(guī)定了“無證排污”由生態(tài)環(huán)境主管部門處20萬元以上100萬元以下的罰款?!洞髿馕廴痉乐畏ā泛汀端廴痉乐畏ā分嗅槍Α盁o證排污”也作出了處罰規(guī)定,但是罰款數(shù)額為10萬元以上100萬元以下。那么,生態(tài)環(huán)境部門在遇到“無證排污”的違法行為時,應該如何進行處罰呢?閥門展小編今天來給大家介紹介紹:

河北馬倍戰(zhàn)律師事務所于2021年3月11日針對上述問題召開了研討會。以下是部分律師的發(fā)言:

【馬律師】

關(guān)于排污許可的法律規(guī)定,早在2014年修訂的新《環(huán)境保護法》施行之前,不少省市就有地方政府行政規(guī)章。如,河北有《河北省達標排污許可管理辦法》,浙江有《浙江省排污許可證管理暫行辦法》,內(nèi)蒙古有《內(nèi)蒙古自治區(qū)排放污染物許可證管理辦法》。

2015年,新《環(huán)境保護法》規(guī)定了“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”,并規(guī)定了“違反法律規(guī)定,未取得排污許可證排放污染物,被責令停止排污,拒不執(zhí)行的”,要移送行政拘留,但并沒有規(guī)定對“未取得排污許可證行為”的罰款數(shù)額。

2016年,修訂后的《大氣污染防治法》施行,其中規(guī)定了對“未依法取得排污許可證排放大氣污染物”的行為罰款10萬元至100萬元。2017年,修訂后的《水污染防治法》施行,其中也規(guī)定了對“未依法取得排污許可證排放水污染物”的行為罰款10萬元至100萬元。新的《大氣污染防治法》第十九條還規(guī)定:“排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定。”執(zhí)法部門左等右盼,但并沒有等來國務院的這個規(guī)定。

至2016年12月,原環(huán)境保護部印發(fā)了《排污許可證管理暫行規(guī)定》。許多人都把其當作部門規(guī)章對待,主管部門也把其當作法律執(zhí)行,但法律行家一眼就能看出這只是一個普通的規(guī)范性文件,法律層級太低,強迫下級部門和企業(yè)執(zhí)行還行,等行政訴訟真到了法庭,律師就會問:“要求排污單位辦理排污許可證有什么法律依據(jù)?”后來,主管部門可能也發(fā)現(xiàn)了這個問題,就于2017年11月制定了《排污許可管理辦法(試行)》。這是一個地地道道的部門規(guī)章,但人們?nèi)匀挥袃蓚€疑問:一個是,《大氣法》上說好的“排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定”呢?怎么由主管部門規(guī)定呢?另一個是:各省市關(guān)于排污許可的地方性法規(guī)有的并沒有廢止,那么地方政府規(guī)章與部門規(guī)章相比,哪個法律位階更高?執(zhí)法人員如何適用法律呢?

可好,現(xiàn)在《排污許可管理條例》出來了。但人們發(fā)現(xiàn),這一行政法規(guī)與《大氣污染防治法》《水污染防治法》一樣,其中也有對“未依法取得排污許可證排放污染物”的罰款規(guī)定,但將罰款的下限提高到了“20萬元”。那么,當上位法與下位法的規(guī)定發(fā)生沖突,如何適用法律呢?這給執(zhí)法人員出了一個很大的難題。

【路律師】

我認為《排污許可管理條例》與上位法《大氣污染防治法》等法律相抵觸。《行政處罰法》雖然規(guī)定了,行政法規(guī)可以在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。但是《排污許可管理條例》對無證排污規(guī)定的罰款為20-100萬,不屬于在《大氣法》規(guī)定的10-100萬的幅度范圍內(nèi)作出的具體規(guī)定?!杜盼墼S可管理條例》忽略了上位法規(guī)定的10-20萬的罰款幅度,提高了最低罰款基準,明顯與上位法相抵觸。

【李律師】

不少人認為,判斷和解釋此問題產(chǎn)生的關(guān)鍵,應當依據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定,現(xiàn)行的2017年第二次修正的《行政處罰法》在第十條規(guī)定,“行政法規(guī)可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”同樣的無證排污行為,行政法規(guī)的罰款幅度超越了《大氣污染防治法》《水污染防治法》的罰款幅度,這樣的規(guī)定是不合法、不合理乃至是無效的。

2021年1月修訂,將于2021年7月15日施行的新《行政處罰法》在2017年修正版基礎(chǔ)上,針對行政法規(guī)設定行政處罰的權(quán)限增加到了第三款,并規(guī)定在第十一條,“法律對違法行為未作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)為實施法律,可以補充設定行政處罰。擬補充設定行政處罰的,應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見,并向制定機關(guān)作出書面說明。行政法規(guī)報送備案時,應當說明補充設定行政處罰的情況?!睆摹缎姓幜P法》的立法趨勢來看,是在擴大行政法規(guī)設定行政處罰的權(quán)限和范圍,這可以作為我們正確解決此問題的基礎(chǔ)、背景知識。

那么,《排污許可管理條例》真的僭越了《行政處罰法》關(guān)于行政法規(guī)設定行政處罰的權(quán)限了嗎?

判斷是否僭越的標準是,《行政處罰法》所載明的“法律規(guī)定的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)”。我認為,若想真正解決此問題,我們要結(jié)合條文與排污許可證實例來進一步研究,排污單位的排污許可證是以“生產(chǎn)經(jīng)營場所”為單位來申領(lǐng)的,一般來說,排污許可證的副本同時規(guī)定了排放大氣污染物和水污染物的排放許可,水污染物和大氣污染物是環(huán)境行政執(zhí)法當中最為常見、有著很強普適性的污染物。

法律與行政法規(guī)效力相比較為上位法,但是,《大氣污染防治法》《水污染防治法》就是與《排污許可管理條例》對應的上位法嗎?這要另當別論,畢竟《排污許可管理條例》規(guī)定的是未依法取得排污許可證這個整體,而涉及大氣、水污染防治的法律規(guī)定的僅是無證排放污染物之一類,條例與兩部法律之間并不是嚴格的一一對應關(guān)系。因此,從“法律規(guī)定的行為”論,《排污許可管理條例》較之大氣、水污染防治法規(guī)定的違法行為范圍更廣、內(nèi)容更多。于此,問題就應該解決了,因為,行政法規(guī)可設定行政處罰權(quán)限的范圍是,除限制人身自由以外的任何處罰種類,《排污許可管理條例》當然能夠設定罰款起點為20萬元的“無證排污”行政處罰,30萬、40萬的罰款起點也是可以的。

不過,我仍要再討論一下“幅度”的問題,畢竟條例與兩部法律之間有著關(guān)聯(lián)性。一般排污許可證副本都包括著大氣、水污染物的排放許可標準,如果排污單位缺少應取得的“整個”排污許可證,大氣污染物的10萬元加上水污染物的10萬元,恰恰是20萬元。因此,我的結(jié)論是:如果排污單位,沒有依法取得“整體”的排污許可證,可以直接按照《排污許可管理條例》的規(guī)定處罰。如果排污單位,僅涉及無證排放或大氣或水的一種污染物,按照大氣、水污染污染防治法處罰即可。如果排污單位不涉及大氣、水污染物,涉及無證排放其他類污染物,有法律規(guī)定的按照法律,無法律規(guī)定的,按照條例規(guī)定處罰。

從實務當中能夠體現(xiàn)出來的“10+10=20”,可以體會到《排污許可管理條例》罰款起點為20萬元的幾個規(guī)定,也有著合理性。

【劉律師】

現(xiàn)行《行政處罰法》第十條第二款(也即新《行政處罰法》第十一條第二款)規(guī)定:“法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”

《大氣污染防治法》《水污染防治法》是法律,《排污許可管理條例》是行政法規(guī),那么來看《排污許可證管理條例》第三十三條的規(guī)定是不是對《大氣污染防治法》第九十九條第一項、《水污染防治法》第八十三條第一項、《固體廢物污染防治法》一百零四條作出的具體規(guī)定。

《排污許可管理條例》第三十三條的第一、二、三、四項所列違法行為是“未依法取得排污許可證排放污染物”的不同表現(xiàn)形式,是同一違法行為,它們并未對《大氣污染防治法》第九十九條第一項、《水污染防治法》第八十三條第一項、《固體廢物污染防治法》一百零四條作出具體規(guī)定,不適用《行政處罰法》第十條的規(guī)定。

再來看“幅度”,《排污許可管理條例》三十三條規(guī)定的罰款數(shù)額為“處20萬元以上100萬元以下的罰款” ,《大氣污染防治法》第九十九條第一項、《水污染防治法》第八十三條第一項均規(guī)定的罰款數(shù)額為“處十萬元以上一百萬元以下的罰款”。對同一違法行為的處罰,行政法規(guī)的規(guī)定縮小了法律規(guī)定的幅度范圍,明顯是《排污許可管理條例》違反了上位法的規(guī)定。那么,根據(jù)《立法法》第九十六條第二項的規(guī)定,下位法違反上位法規(guī)定的,應當由有關(guān)機關(guān)依照該法第九十七條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷。

因此,生態(tài)環(huán)境部門對于“未依法取得排污許可證排放污染物”的違法行為,應當根據(jù)排污單位排放的污染物種類選擇適用《大氣污染防治法》《水污染防治法》進行處罰。

【郝律師】

《立法法》規(guī)定,法律的效力高于行政法規(guī)?!杜盼墼S可管理條例》是行政法規(guī),《水污染防治法》《大氣污染防治法》是法律。所以,后者的法律效力高于前者。

另外,《行政處罰法》規(guī)定,“法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)規(guī)定?!鼻遥跋挛环ú坏门c上位法相抵觸”。2004年5月18日最高人民法院印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》的通知(法[2004]96號)規(guī)定:“從審判實踐看,下位法不符合上位法的常見情形有:下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍,或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍;下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利,或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍;下位法擴大行政主體或其職權(quán)范圍;下位法延長上位法規(guī)定的履行法定職責期限;下位法以參照、準用等方式擴大或者限縮上位法規(guī)定的義務或者義務主體的范圍、性質(zhì)或者條件;下位法增設或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件;下位法擴大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍;下位法改變上位法已規(guī)定的違法行為的性質(zhì);下位法超出上位法規(guī)定的強制措施的適用范圍、種類和方式,以及增設或者限縮其適用條件;法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可,或者增設違反上位法的行政許可條件;其他相抵觸的情形?!?/p>

所以,我認為《排污許可管理條例》中“20萬元以上100萬元以下的罰款”的規(guī)定,是對《水污染防治法》、《大氣污染防治法》中“10萬元以上100萬元以下的罰款”的限縮規(guī)定,下位法違反了上位法。

【彭律師】

從法律位階來看,《大氣污染防治法》《水污染防治法》由全國人大制定屬于全國性法律;而《排污許可管理條例》由國務院制定屬于行政法規(guī);前者位階高,后者位階低?!读⒎ǚā返诎耸藯l第一款規(guī)定:“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。”

分析到此,似乎該問題已有答案。

但有人提出,7月15日即將生效實施的《行政處罰法》第二十九條有如下規(guī)定:“對當事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的,按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。”據(jù)此,應該選擇適用《排污許可管理條例》的規(guī)定,因為該條例的起始罰款數(shù)額更高。

但我對此不予認同,上述《行政處罰法》中“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范……”,其判定前提應首先是同一位階的法律規(guī)范,也即a法與b法c法之間的關(guān)系,而不是a法與d條例或者e規(guī)章之間的關(guān)系。

【張律師】

《排污許可管理條例》為行政法規(guī),《大氣污染防治法》《水污染防治法》為法律?!读⒎ǚā返诎耸藯l第一款規(guī)定:“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章?!币虼?,《大氣污染防治法》《水污染防治法》的效力高于《排污許可管理條例》。

新《行政處罰法》第十一條第二款規(guī)定:“法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?!边@一規(guī)定中的“行為”是指違法行為;“種類”是指“警告”、“罰款”“責令停產(chǎn)停業(yè)”等行政處罰種類;“幅度”是指處罰數(shù)額的幅度。

根據(jù)《排污許可管理條例》第三十三條的規(guī)定,未取得排污許可證排放污染物的,由生態(tài)環(huán)境主管部門處20萬元以上100萬元以下的罰款。但是根據(jù)《大氣污染防治法》《水污染防治法》的規(guī)定,未取得排污許可證排放大氣污染物、水污染物的,由環(huán)境保護主管部門處10萬元以上100萬元以下的罰款??梢?,《排污許可管理條例》第三十三條并未在法律規(guī)定的給予行政處罰的幅度的范圍內(nèi)規(guī)定,系與上位法相抵觸。

但是,有人對新《行政處罰法》第二十九條提出了疑問。新《行政處罰法》第二十九條規(guī)定:“同一違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的,按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?!备鶕?jù)上述規(guī)定可知,必須是“同一違法行為”,且應當符合《立法法》的立法原則,而不能孤立地只看“罰款數(shù)額的高低”。不同位階的沖突原則為:上位法優(yōu)于下位法。同一位階的沖突原則為:特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法。同一機關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時,由制定機關(guān)裁決;均是法律的,由全國人大常委會裁決;都是行政法規(guī)的,由國務院裁決。因此,針對上述問題,即使《排污許可管理條例》第三十三條處罰的數(shù)額較《大氣污染防治法》第九十九條第一項、《水污染防治法》第八十三條第一項處罰的數(shù)額重,但是根據(jù)《立法法》的立法原則,法律的效力高于行政法規(guī),對于不同位階的法律規(guī)范,應當按照“上位法優(yōu)于下位法”的原則適用。

綜上所述,《排污許可管理條例》第三十三條的規(guī)定是與上位法相抵觸的,也是違反《立法法》的原則的,閥門展小編今天的介紹就到這里。

來源:法岸環(huán)境律師
作者:馬倍戰(zhàn)律師事務所

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